Regional authorities do not engage enough in regulatory impact assessment
More than one half of Russian regions are nominally engaged in the formation of the institution of regulatory impact assessment (RIA). Experts from the Regulatory Impact Assessment Centre at NRU HSE have revealed that assessment specialists have not undergone the requisite further training, analysis of the consequences of regulatory innovations for business and society are systematically overlooked and funds are allocated for pilot projects and training merely based on the leftover principle. That said, a number of regions are growth points for “smart regulation”.
Оценка регулирующего воздействия – механизм нормотворчества, представляющий собой экспертизу самых разных последствий будущего правового регулирования. Речь о правовых, экономических, социальных, финансовых последствиях. Система ОВР все еще находится на стадии строительства в российских регионах. Главное предназначение ОРВ – просчитать выгоды и затраты готовящихся нововведений для бизнеса и для общества .
Необходимость проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов и их экспертизы на региональном уровне была закреплена Указом Президента РФ от 7 мая 2012 года N601"Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" и Федеральным законом РФ от 2 июля 2013 года N176-ФЗ. Тем самым, проведение данных процедур стало обязательным для субъектов РФ с 1 января 2014 года.
В 2014-2015 годах в рамках проекта «Исследование хода и результатов внедрения ОРВ на региональном уровне в различных странах, выводы и рекомендации для Российской Федерации», поддержанного Фондом развития прикладных исследований НИУ ВШЭ, эксперты Центра оценки регулирующего воздействия НИУ ВШЭ разработали методику оценки качества внедрения и проведения ОРВ в российских регионах. В феврале-марте 2015 года был построен пилотный рейтинг регионов за прошлый год.
Оценка качества региональной ОРВ была проведена на основе двух ключевых показателей:
- оценки ресурсного обеспечения (сколько времени и денег направляется на ОРВ: обучение госслужащих, внедрение самой процедуры и контроля за ней);
- оценки качества документов ОРВ (экспертизы на основе сводных отчетов, экспертных заключений и прочего).
Как отметил директор Центра ОРВ Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ Даниил ЦЫГАНКОВ, «жертвуя «комплексностью», этот подход на этапе внедрения позволил сфокусироваться на тех компонентах, без которых устойчивое развитие механизма ОРВ в регионах невозможно». В конце 2014 года было опубликовано два других рейтинга проведения ОРВ в регионах, построенных по другим методическим подходам – ОНФ и Минэкономразвития России.
Оценка нормотворчества как обременительная формальность
Анализ, проведенный экспертами Центра ОВР, показал: большинство российских регионов не преуспели в формировании института ОРВ. 29 субъектов РФ вообще не вошли в пилотный рейтинг, так как там работа по ОРВ на регулярной основе не проводится (опубликовано менее десяти заключений об ОРВ и экспертизе действующих актов в 2013-2014 годах). В связи с переходным периодом из анализа были исключены Республика Крым и Севастополь.
При этом 12 субъектов из оставшихся 54 набрали 15% и менее от максимально возможного балла, что говорит о том, что они лишь формально исполняют требования закона к организации процедуры ОРВ. В этих регионах (Новгородская, Курганская, Рязанская области, Республики Коми и Марий Эл и др.) практически отсутствуют ресурсы, выделенные на развитие института (за исключением Забайкальского края), а практика либо находится в зачаточном состоянии, либо успела мимикрировать к межведомственному согласованию. Заключения об ОРВ и экспертизе здесь практически не содержат аналитической информации. Часто они являются описанием предлагаемого регулирования и штампованными выводами об отсутствии барьеров или расходов для бизнеса.
Еще в 13 регионах (Омская, Воронежская, Кемеровская области, Республика Бурятия и др.) были отмечены фрагментарные усилия по проведению ОРВ и экспертизы. Финансовые средства на внедрение ОРВ и обучение там не выделялись, лишь в трех регионах обучение сотрудников было проведено «своими силами», выяснили эксперты Центра ОРВ. Качество ОРВ и экспертизы оказалось невысоким: в заключениях описывается либо проблема, либо основная цель регулирования – в очень обобщенных формулировках, указывается основная группа адресатов регулирования (без количественных оценок), а также определяются прямые последствия принятия того или иного закона в качественном выражении. Количественные оценки практически отсутствуют, лишь треть публичных консультаций проходят с участием заинтересованных сторон (еще меньшая доля консультаций привлекает внимание бизнеса).
Новая надежда: подход заинтересованных
В то же время в рейтинге ОРВ оказалось 11 регионов-лидеров, которые подошли к вопросу со всей серьезностью: создали штат специалистов по ОРВ в уполномоченном органе (2-4 человека), осуществили серьезные инвестиции в развитие института ОРВ, причем как на этапе внедрения и пилотирования, так и на этапе обучения и переподготовки госслужащих, проводят качественную экспертизу действующих нормативных актов. В части проведения ОРВ в большинстве заключений вполне адекватно описаны проблемы, цели и задачи, адресаты регулирования, проведены публичные консультации с привлечением бизнеса и бизнес-ассоциаций, а их результаты отражены в опубликованных на сайтах госорганов документах. Практически везде описаны последствия регулирования в качественном выражении, а примерно в половине случаев предприняты попытки провести их количественную оценку.
Возглавил список «передовиков» Ямало-Ненецкий автономный округ, набравший 26,4 балла из 35 возможных. В число лидеров также вошли Москва, Чувашская Республика, Хабаровский и Камчатский края, Архангельская, Ульяновская, Ленинградская, Свердловская, Новосибирская и Вологодская области, которые набрали более 45% от максимально возможного балла.
Еще 18 субъектов (Московская область, ХМАО, Челябинская, Костромская области и пр.) также заметно продвинулись в части работы по созданию института ОРВ. Они сформировали заметный ресурсный задел для становления ОРВ и экспертизы, готовят отдельные хорошие заключения. Эти регионы набрали от 30% до 45% от максимума.
Ресурсный «вклад» этих регионов преимущественно связан с выделением штатных должностей, в то время как финансирование методического сопровождения внедрения ОРВ и обучения госслужащих практически не осуществлялось или осуществлялось не очень эффективно.
Качество заключений об ОРВ и экспертизе здесь в целом ниже, причем в большинстве случаев это обусловлено фрагментарной активностью участников публичных консультаций, более размытым определением адресатов регулирования и их изменившихся полномочий (как правило, определяются не все, а только непосредственные адресаты регулирования, без оценки их численности), обязанностей, прав, а также проблем, целей и задач регулирования.
Ориентация на лучших
Авторы исследования констатируют: большинство российских регионов так и не использовало «тучные годы» для формирования потенциала института ОРВ. В ближайшие 3-4 года подавляющему большинству из них придется опираться на сложившийся задел и надеяться на последовательную политическую поддержку лиц, принимающих решения. При этом они обращают внимание на то, что и в других странах практика ОРВ на региональном уровне достаточно противоречива (в отличие от практически сплошного использования этого механизма на центральном уровне в более чем 60 странах мира)
«По гамбургскому счету, говорить о вменяемом и регулярно функционирующем механизме субнациональной ОРВ можно в настоящее время только на примерах штатов и территорий Австралии, провинций Канады, бельгийской провинции Фландрия, ряда крупных кантонов Швейцарии и в Шотландии, – отметили эксперты. – Заметно, что даже не все федеративные государства ввели ОРВ на уровне регионального управления».
Условиями пребывания в «высшей лиге» для региона являются продолжение обучений граждан, формирование библиотеки лучших практик ОРВ, принятие региональных Методических руководств, а также изменение стиля публичных консультаций – увеличение доли про-активных форм (наряду с размещением документов в интернете). Для других региональных уполномоченных органов ориентация на лучшие практики станет серьезным вызовом.
Презентация «Результаты пилотного рейтингования внедрения ОРВ в регионах России»
Методика построения рейтинга внедрения и проведения ОРВ
Источник: opec.ru